在国际政治安全形势复杂多变的今天，美国军品出口最终用户和最终用途核查制度，对其他军品出口大国建立健全类似制度具有一定的借鉴意义和参考价值。

　　如何有效地实施和加强对军品出口的管理，以最大限度地维护国家和企业的利益及形象，是各军品出口大国长期面临的一个重要课题。而军品出口最终用户和最终用途核查制度作为其中一个重要手段，则备受西方军品出口大国的青睐。

　　美国是当今世界首屈一指的军品出口大国。在长期的军品出口历程中，美国逐步形成了一整套行之有效的军品出口最终用户和最终用途核查制度，对维护美国的国家安全、利益和形象起了重要的作用。

　　一、美国军品出口最终用户和最终用途核查制度的产生与发展

　　美国军品出口最终用户和最终用途核查制度是其出口管制制度发展到一定阶段的产物。自1949年第一部《出口管制法》诞生以来，美国有关军品出口管制的法律法规就一直在不断修订和完善，目前已经形成了一个较为成熟和严密的军品出口控制体系。在这个过程中，国际形势的重大变化促使美国不断改变其出口管制政策，军品出口最终用户最终用途核查制度也随之产生并逐步得以发展完善。

　　20世纪70年代末苏联入侵阿富汗以后，美国把苏联的急剧扩张当作当时面临的最大威胁，并由此对其出口管制政策进行了重大调整。这一时期，美国不仅加强了军品等战略物资对苏联和其他社会主义国家的出口管制，而且对可能转为军用的高新技术也实施了严格的出口管制。另外，为防止巴统组织及类巴统组织国家，由于将军品等战略物资和技术进行再出口进而成为苏联等国获取高新技术的跳板，彻底消除不利于其实现出口管制政策目标的隐忧，美国于1982年对巴统组织国家使用了具有最终用户和最终用途管制内容的“629”表格制度；1985年又通过制定《出口管理法》修正案对类巴统组织国家实施了出口商和最终用途的许可前检查和发货后核查制度。“629”表格制度和《出口管理法》修正案的出台，不仅将通过巴统和类巴统组织加强对苏联及其他社会主义国家的出口管制政策推向了高峰，而且也标志着最终用户最终用途（包括军品出口）核查制度的诞生。

　　80年代末90年初，柏林墙的倒塌和苏联的解体，使美国原有出口管制的外在目标不复存在。原来隐藏在美苏对抗之下的一些地区冲突急剧爆发，恐怖主义等非传统安全威胁日益严重，防止大规模杀伤性武器及其运输工具和技术的扩散开始成为国际社会的共同任务。在这种形势下，美国的出口管制方向开始转向“不扩散出口管制”，加强对出口商品最终用户最终用途的监督仍然是其中的重要内容。1990年11月，老布什政府颁布了第12735号行政令，首次以官方文件的形式提出防扩散出口管制计划。同年，老布什政府又宣布，美国出口管制的方向是加强对商业出口的管制，防止商业出口被转用于军事目的。为与美国出口管制政策外在目标和方向的调整相适应，美国国务院于1990年启动了美国第一个最终用户核查计划——“蓝灯计划”，并于1993年颁布了操作实施办法——《蓝灯计划综合手册》；美国商务部于1992年发布了《如何实施许可前检查和发货后核查》，并制定了“两用品检验保证计划”。《蓝灯计划综合手册》和《如何实施许可前检查和发货后核查》的制定和出笼，既使美国最终用户最终用途核查制度具有了更丰富的内容、更强的针对性和可操作性，也标志着美国军品出口最终用户最终用途核查制度已经成形，并随着国际形势的变化进一步发展和完善。而1996年美国国防部关于最终用户管理的“金岗哨计划”的出台，则表明军品出口最终用户核查的重要性进一步提升。

　　近十年来，南亚次大陆比拼式核试验的爆发、“9·11”事件的发生，以及伊朗与朝鲜核问题的相继出现并久拖不决等一系列事件充分表明，国际安全和防扩散形势的空前严峻和复杂多变。而受冷战经历和冷战思维的影响，美国把防止另一个苏联式国家的出现和打击意识与其不同的国家，作为维护其一超独霸的国际政治格局和国家战略利益的首要任务。受这两个因素的影响，当前美国的军品出口最终用户最终用途核查制度，也就同时具有了阻止美国的资源和技术流向现实和潜在的战略竞争对手、意识形态与其迥异的国家，以及防止大规模杀伤性武器扩散的双重目的。目前，美国出口管制政策针对的外在目标不仅仍包含传统意义上的主权国家，而且也包括企业、非政府组织等非国家行为实体，军品出口最终用户最终用途核查制度也随之获得了新发展。尤其是随着近年中国综合国力的迅速增强，美国不仅重新修订了对华出口管制条例，而且于2007年6月将对华最终用户许可前检查发展成为了“新授权合格最终用户制度”，毫不隐藏其通过最终用户最终用途核查制度遏制他国发展的图谋。

　　二、美国军品出口最终用户和最终用途核查制度的法规基础与政策措施

　　美国的军品出口最终用户最终用途核查制度是建立在完备的法规体系基础之上的。目前，美国的军品出口核查制度涉及到军品和军民两用品两个范畴内的众多法律法规，这些法规按制定主体可划分为三个不同层次：第一个层次是国会制定和颁布的法律，主要有《武器出口控制法》、《对外援助法》和《出口管理法》等，它们对军品出口活动中宏观的、全局性的问题进行了规范。第二个层次是政府部门制定和颁布的规章条例，如《国际军品贸易条例》、《安全援助管理规定》、《出口管理条例》等，它们是国会法律和总统行政命令的实施条例，对部门职责范围内的军贸活动做出了详细的法律规范。第三个层次是政府部门专门针对最终用户最终用途核查制定的实施规范，主要有《如何实施许可前检查和发货后核查》和《蓝灯笼计划综合手册》等。

　　《武器出口管制法》主要针对军品即国防产品进行出口管制；《出口管理法》主要用于对两用品出口进行管制；《对外援助法》规定了向外国政府提供经济、军事援助的政策，以及应受的约束等。这三部法律规定，国务院是军品出口的审批机构和许可证管理机构，国防部是军品出口的主要执法机构，商务部则是军民两用产品与技术的出口管理机构。

　　《国际军品贸易条例》由美国国务院根据《武器出口控制法》制定并负责修订，从政府对外政策和国家安全角度对军品出口做了规范，具体指导美国政府部门和军火商的军品贸易行为，并按照美国军品清单和禁止出口国家清单实施管制。《出口管理条例》由美国商务部根据《出口管理法》制定，具体指导美国商务部各部门和出口商的贸易行为，按照包括军民两用产品在内的美国商业控制清单实施管制。《安全援助管理规定》由国防部制定实施，对国防部系统（包括国防部安全援助管理局和三军安全援助管理机构）的军援和军售工作进行了规范。

　　除上述法律法规外，美国政府还有针对性地制定了一系列有关最终用户最终用途核查的配套政策措施，这些政策措施对于高效、准确进行终用户最终用途核查发挥了很大作用。

　　最终用户管理政策。美国政府通过特列国外机构清单、恐怖主义组织名单、被拒绝名单、禁止交易名单以及禁运国家名单等，对产品出口的目的地、最终用户等进行控制。禁止或限制向列入名单的国家、个人或组织出口。出口商在出口商品前，必须通过扫描确认最终用户和出口最终目的地不在禁止名单之列。

　　国别政策。根据出口目的国家的意识形态、经济制度、与美国的关系以及科技实力等因素，美国《出口管理法》把除加拿大以外的国家分为7个级别的组，限制最严格的为“Z组”（即全面禁运），以下依次为“S组”、“Y组”、“W组”、“Q组”、“T组”和“V组”。

　　产品分类控制政策。为与上述国别政策相辅成，美国政府还根据出口产品的技术含量、重要性，以及进口国家的意识形态、与美国的关系类别等众多因素，将出口产品划分为不同类别实行分类控制，以达到既维护美国的商业利益，又能实现限制或禁止出口的目的。如上世纪80年代，美国把向中国出口的技术产品分为绿色、黄色和红色三类：绿色类是不涉及美国国家安全的技术，该类产品经商务部批准后可以向中国出口；黄色类是军民两用技术，该类产品必须经国防部逐项审查后才能向中国出口；红色类是美国认为高度敏感的战略性技术，属于对中国禁运的范围。

　　教育培训。为推动军品出口最终用户核查的实施，美国国防贸易控制处一直加大对美国驻外使馆、美国出口商和外国政府的说服教育工作。2002财年，美国国防贸易控制处在欧洲各大使馆印发了“蓝灯计划”简报，以推动最终用户核查的执行。这些简报也分发给了东道国政府官员，使之了解该计划的目标，便利其海外销售。

　　附加合同条款。为加强对限制产品、限制国家的出口管制力度，美国政府还在与某些国家的具体商业合同上采取了附加条款的做法。如要求对华出口高科技产品的厂商在与中国客户的合同上附加“所出口产品必须指定最终用途或最终用户，并且美国方面可以对该技术或产品的最终用途和最终用户进行现场核查”的条款。
　　

　　三、美国军品出口最终用户和最终用途核查制度的执行与实施
　　

　　美国军品出口最终用户最终用途核查分为许可前检查与发货后核查。许可前检查，是指军品出口管理部门在颁发出口许可证前，对需要许可证的出口物项的接收者进行检查，以确定交易以及最终用户的真实性和可靠性，主要是最终用户访问。发货后核查，是指军品出口管理部门授权的执法人员，到受出口许可证管制物项的最终目的地进行现场参观，以确定最终用户和最终用途是否与许可证的要求一致，其主要方面是最终用户访问和最终用途核查。许可前检查相对容易，而进行发货后核查一般事先要得到东道国许可或双方事先签署最终用户访问协议，并需要进口国的配合，有时还要到进口国工作，执行难度相对较大。

　　目前，美国军品出口最终用户最终用途核查制度的执行与实施主体包括三个部分：一是负责商业性军品出口控制的国务院，其核查实施部门是该部军事政治事务局下属的国防贸易控制处；二是负责军民两用技术与产品出口控制的商务部，其核查实施部门是该部企业安全局下属的出口实施办公室；三是负责政府对政府军援的国防部，其最终用户核查的具体实施部门是该部下属的国防安全合作局。以上三主体中，国务院和商务部均实施许可前检查和发货后核查，国防部虽然也进行最终用途核查，不过很少接受军品出口许可申请，其主要通过熟悉访问、评估访问和调查访问等三种形式实施最终用户管理。

　　当美国出口商向美国出口管理部门提交出口许可申请及相关材料后，管理部门将根据提交的材料决定是否进行最终用途核查。假如有关部门用尽浑身解数却仍不能开展有关工作并确定最终用户信息，则涉及有关交易的外国机构将被列入“红旗”名单。任何涉及名单内机构或个人的交易均须加上“红旗”标志，而出口商必须核证或确保有关交易不涉及被禁止的武器扩散活动，或不触犯《出口行政规例》。

　　（一）美国商务部的最终用户最终用途核查

　　《如何实施许可前检查和发货后核查》是美国商务部进行最终用户最终用途核查的主要依据。一般情况下，绝大部分许可前检查由美国驻出口目的国的大使馆人员来完成。实施最终用途核查时，通常是由商务部企业安全局出口实施办公室组成两人核查小组，从美国出口商那里获得发货单、船运文件和最终用户的陈述，经过东道国政府的许可在东道国进行核查。东道国政府有时也会被邀请参与核查。核查小组到达核查地点后，一般会由美国大使馆事先安排核查小组与收货方会谈。核查小组将通过会谈获取以下信息：询问最终用途并确认最终用户；询问收货方如何在本行业与地区开展业务；确认收货方已理解所有的许可条件；确信最终用户拥有完整的文件。随后，核查小组将会对收货方进行访问并确认船运文件，还要亲自访问最终用户的办公地点，视察公司的设备，询问最终用户是否拥有许可的副本，并对照发货单与货运文件核实装备的序列号，同时询问用户是否在获得产品方面遇到特别困难。

　　此外，美国商务部工业与安全局还在美国主要港口设有办事处，并赋予该办事处进行装船前检查、逮捕及没收货物的权力。

　　（二）美国国务院的最终用户最终用途核查——“蓝灯计划”

　　美国国务院对最终用户的管理依据“蓝灯计划”进行。一般情形下，最终用户核查由美国大使馆的专职人员进行，特定情形下由美国国务院国防贸易控制处的人员执行，以确认美国商业性国防产品出口与转移的目的地、最终用途与最终用户。

　　美国国务院启动最终用途核查的原因比较复杂，主要基于从情报、法律执行、对公司／国家许可历史的分析、监管与许可官员等众多渠道获取的信息，当然也不乏随机抽查的情况。启动核查主要依据三类指标：一是最终用户最终用途指标，包括不熟悉的最终用户、美国申请者或购买方不愿或逃避提供信息、现金支付或高于市场价格、最终用户的不良背景信息、不完整／可疑的报告文件、最终用户对产品或用途不熟悉，以及最终用户拒绝通常的后续服务、安装、质保、维修或改进合同等。二是商品指标，包括商品或服务与最终用户或收货人的库存与需要不相符、禁运国家需要的商品、特别敏感的商品等。三是国家／装船指标，包括通过多个国家或公司的不寻常的装载路线，最终用户或收货人的地点是在一个自由贸易区，新的／不熟悉的中间商，模糊或可疑的交付日期、地点、船用指南、包装要求，外国收货人或最终用户指定船运公司，不透明的外国中间收货人等。

　　核查内容一般根据核查原因而定，比如不熟悉的最终用户、关于最终用户的描述模糊、知情人举报等，都可能导致许可前与到货后最终用途核查的启动。许可前检查一般包括最终用户是否存在、出口产品与最终客户的业务是否匹配、文件是否齐全等情况。发货后核查一般包括是否所有出口产品为最终用户所接受，是否向未许可用户转移等情况。

　　（三）美国国防部的最终用户最终用途核查——“金岗哨计划”

　　美国国防部对最终用户管理依据“金岗哨计划”进行。通常情况下，其最终用户最终用途核查分为两个层次，即常规层次和强化型层次，具体视产品情况而定。一般情形下，最终用户访问与发货后核查由驻东道国的安全援助组织（SAO，统指国防部在国外执行安全援助管理职能的组织，包括军事援助顾问团、从事安全援助职责的国防部人员等）与东道国一起实施。特定情形下，由国防部国防安全合作局下属的政策计划与项目处执行。

　　“金岗哨计划”对最终用户管理通过访问的形式进行，访问分为熟悉访问、遵守评估访问和调查访问三类，都由国防安全合作局牵头实施，安全援助组织配合执行。最终用户管理熟悉访问的目的是协助东道国、安全援助组织、作战司令部制定有效的最终用户管理遵守计划，也为国防安全合作局的最终用户管理代表提供机会来确定未来最终用户管理遵守评估访问的要求。最终用户管理熟悉访问可以应东道国、安全援助组织或作战司令部的请求而启动。最终用户管理遵守评估访问的目的是审查并评估安全援助组织和东道国对所有最终用户管理的遵守情况，并检查是否存在违反美国《武器出口控制法》第3条以及《对外援助法》第505条的情况。此种访问形式主要包括设施访问、档案审查、地区安全政策与程序审查、美国国防产品的常规或特定详细目录等。访问完毕后，访问小组会就违反事项向东道国通报，并要求东道国在30日内作出答复。如果东道国确认了违反事项，访问小组会正式向国务院通报并采取适当措施。最终用户管理调查访问的目的是检查东道国是否违反美国《武器出口控制法》第3条以及《对外援助法》第505条。访问的启动可以根据情报报告或其他来源的情报，如果情报表明东道国可能将美国国防产品用于美国法律和政策不允许的用途，调查访问就会启动。由于最终用户管理调查访问比较敏感性，所以该调查访问通常以案件为平台实施。

　　四、美国对中国最终用户和最终用途的检查与核查

　　冷战结束后，美国的对华出口管制总体上趋向收紧，并通过采取包括进行最终用户最终用途核查在内的管制措施，极力控制出口中国的美国产品和技术的最终用户和最终用途，以维护美国的所谓“国家利益”。目前，美国对出口中国产品的最终用户最终用途的核查也是通过许可前检查和发货后核查两种方式进行，执行人员为美国商务部派驻北京大使馆的一名“出口控制官”，该控制官通过对购买相关产品的组织进行售前和售后访问的形式来验证最终用户最终用途的属实性。

　　克林顿总统1998年访问中国时，与我国达成了允许美国核查出口中国的军民两用产品的安装地点和使用情况的协议。1999年《国防授权法》出台后，美国卫星和航天技术的对华出口由商务部审批变成商务部审核、总统批准，以确保出口的技术或材料不会使中国的导弹或空间发射能力获得“重大改善”。2004年中美签署《美国对华高科技出口最终用户访问换文》后，美国商务部开始实地核查中国的最终用户。

　　2007年6月，美国商务部产业安全局一年前制订的对华出口管制条例修改草案正式生效。该条例不仅增加了对华出口许可证管理物项的产品和技术种类，扩大了要求中国商务部出具最终用户证明的范围，而且将对华出口管制发展成为“新授权合格最终用户制度”。这是美国首次以法规形式明确对华军民两用产品出口适用“全面控制”原则，旨在严格控制敏感两用物项对华军事用途的出口，实质上进一步缩小了对华出口产品和技术最终用途的范围。(国防科工委国际合作司、北方科技信息研究所 徐本胜 于伟)