独特的“寓军于民”的发展模式使日本在雄厚的国家工业基础上发展起 了强大的国防科技工业。为适应这种发展模式，日本建立起独特的国防科技工业管理体制和运行机制。

　　第二次世界大战结束后，日本沦为战败国，其军工生产发展受到国际社会的严格控制与监督，大部分武器装备研制，尤其是军工生产，不允许官办科研机构和官办企业参与，因此形成其国防科技工业“寓军于民”的特点。也正是由于这一特点，虽然日本的国防预算开支只占GDP的1%，但其国防科技工业在当今世界上却拥有举足轻重的地位。“寓军于民”的发展模式使大量的军工研发被蕴涵在民用工业之中，通过民用技术对军工生产的“溢入”，使日本在雄厚的国家工业基础上发展起了强大的国防科技工业。

　　一、日本的国防科技工业管理体制

　　日本的“国防工业”定义非常广泛，从重型机械、电子生产商到服装、食品的供应商，从弹药生产厂家之类的专门化的军工企业到生产军民通用产品的分包商，几乎无所不包。据1990年日本防务厅所提供的数据，日本的国防工业基础中有1373个防务承包商，但这一数据并不包括大量从事军民两用生产的企业。日本的国防科技工业企业主要是由私营企业构成的，而且其中大多数企业，尤其是大型防务承包商都是能军能民、亦军亦民的，所以在日本并不存在一个自成体系的国防科技工业。

　　根据日本宪法第九条的规定，“日本不保留陆、海、空军以及其他战争潜力，日本将承认国家的交战权。”二战后所形成的政治体制，使日本的国防力量和国防科技工业体系都具有很大的特殊性，因此日本的国防科技工业管理体制，成了世界上独一无二的“官军民”三位一体的国防科技工业管理体制。其中，由政府决定有关国防科技工业发展与管理的重大方针政策；防卫厅根据相应的法律、法规和政策，以合同方式对武器装备生产和采购进行归口管理，对军内的科研工作进行计划管理；民间机构（如经团联防卫生产会、兵器工业协会等）则代表国防科技工业企业的利益，对国防科技工业的管理发挥影响作用，并配合军方相关管理部门的宏观调节与管理工作。

　　（一）日本政府

　　首相：日本政府首脑是首相，又称内阁总理大臣，同时又是日本自卫队司令。首相代表内阁与国会进行工作交往，并向其递交有关国际和国内事务的议案、报告。同时，控制和监督各行政机构。首相亲自掌管国防事务，审批有关武器装备发展方针、政策、规划、计划及其他重大事项，必要时召开安全委员会会议进行审议。

　　内阁：内阁由首相和其他国务大臣组成，内阁成员在履行职责时要向国会负责。内阁中，与国防事务相关的部门有防卫厅、通商产业省、大藏省以及外交部。其中，按宪法第九条规定，防卫厅不是内阁级部，防卫厅长官通过首相官房汇报工作，但防卫厅长官拥有国务大臣的地位。大藏省直接影响防务厅的财政预算计划。防卫厅通过大藏省所组织的听证会，根据军事需求提出预算开支报告，然后由大藏省审核确定并报请国会批准。同时，大藏省还通过各种财政政策，如税收鼓励、税率控制，从不同方面影响国防科技工业企业的选择方向。通商产业省是日本政府管理军工生产的职能机构，其主要职责是对军工生产实行宏观调控，制定相关的法规政策并负责监督、检查实施情况。在通商产业省所属的各局中，机械产业情报局具体负责制订兵器工业、机电工业、电子工业和信息工业等产业的法规政策以及具体实施。

　　安全委员会和内阁会议：安全委员会是首相有关国防事务的最高审议机构和综合咨询机构，由首相任主席，其成员有外务大臣、大藏大臣、防务厅长官、内阁官房长官、国家公共安全委员会主席和经济企划厅长官。必要时，总合幕僚长会议（参谋长联席会议）主席或其他人员会被邀参加。安全委员会的议事内容包括军事和非军事安全领域内的重大问题，与军事相关的议题有国防基本方针、防卫计划大纲、国防科技工业调整大纲等。

　　内阁会议是国防问题的最高决策机构，负责审查并决定向国会提交有关国防问题的法律草案、预算草案，制订与国防问题相关的政令，决定有关国防的重大方针和计划。

　　（二）立法机构

　　日本国会由众议院和参议院组成，国会议员对政府工作的监督通过两个途径进行，一是通过众议院发言人或参议院议长向内阁递交书面询问（紧急问题口头询问）；另一是通过常设委员会或特别委员会检查政府活动，常设委员会和特别委员会有权开展调查活动，传唤证人，并要求提供证据。

　　众议院：在众议院中，与国防事务有关的委员会有预算委员会和国家安全委员会，其中每年的国防预算审议由预算委员会负责，审议时该委员会将召集首相和相关国务大臣，并要求他们就国防预算开支问题做出必要的解释。一般情况下，内阁提交的国防预算大都能顺利通过。

　　参议院：在参议院中，与国防事务有关的委员会有预算委员会、外交事务委员会和国防委员会。其中，国防委员会主要负责安全和国防问题、相关的国际合作项目问题。此外，经济产业委员会所管辖的经济计划、专利、中小企业发展等事务，也有与军工生产相关的问题。

　　审计委员会：审计委员会负责检查政府支出，并向国会提交年度报告，其审计内容主要是资金利用率，即对国防采办决策和采办活动进行审计，并不包括项目合理性。审计委员会是一个独立机构，尽管审计长要由内阁任命，但审计长是由审计委员会投票选举产生的，选举须经国会同意。

　　（三）防卫厅

　　防卫厅是日本最高军事统帅机关和军工产品的国内惟一用户，但它不具备管理民间企业军工生产的政府职能，而是通过合同方式实施武器装备发展和采购计划，并对军内的科研工作实行计划管理。有关武器装备的规划计划及其他重大事项，均由机关归口部门呈报防卫厅长官审批，必要时召开装备审议会审议，审议结果报总理大臣审批。装备审议会是防卫厅长官在发展武器装备和军事技术方面的审查和咨询机构。自卫队武器装备和军事技术的发展方针、规划计划、重要技术发展项目、武器系统战术性能指标与制式规格等重要事项，一般都需经过装备审议会审查。装备审议会设有综合小组委员会和15个专业小组委员会。在15个专业小组委员会中有12个方面的业务审查涉及兵器工业。在防卫厅系统涉及国防科技工业的部门有内务局、技术研究本部、采购实施本部、国防设施管理厅和自卫队。

　　二、日本的国防科技工业运行机制

　　日本的国防科技工业运行机制建立在三个文件的基础上，即“防卫基本政策”、“防卫计划纲要”和“中期防卫计划”。“防卫基本政策”是日本安全最高层指导文件，文件规定了阻止直接和非直接侵略的原则和目标，认为应发展有效防卫力量，以便阻止侵略和保证日本的独立。一直以来，这一文件始终是日本防卫政策的基本原则。不过，近几年来，日本政府内的一些人，不断提出修改宪法，要将防卫厅提升为内阁部级的设想，一旦成行日本的防卫基本政策将会发生比较大的变化。

　　日本的“防卫基本政策”是通过一系列防卫计划来加以实施的，具体称为“防卫计划纲要”。这一纲要是指导防卫厅行动的基础。1995年出台的经修订后的新“防卫计划纲要”，确定了包括部队建制和主要装备在内的兵力结构。要求日本在“基本的、标准的防卫能力”前提下，建立必要的兵力和装备。新纲要第一次使用“国防工业”概念，要求日本要“保持国防生产及其技术基础”，而且还强调了“有必要通过促进国内生产来保持强大的国防生产及其技术基础”。

　　为了具体落实“防卫基本政策”和“防卫计划纲要”中所提出的目标，防卫厅每五年制订一次计划，即“中期防卫计划”。这一计划，首先确定总体军事需求，然后分列各军种在这一期间内武器装备需求方面的重要计划。在计划中，还明确规定实施防卫计划所需资金的计划发展进度。尽管在“中期防卫计划”中，已规定了采购范围和采购类别以及采购时间，但具体的采购则是在年度预算过程中确定的。在年度预算过程中，防卫厅要通过一系列协调、沟通活动，以期在与其他部门的竞争中获得所需的财政预算份额。

　　日本的国防科技工业运行机制，首先启动的是军事需求论证系统，然后新型武器系统需求进入研发运行，而武器装备需求则进入采购运行。其运行依据和程序，是按照防卫厅第50-48号指令“国防系统的技术研究与发展”、“国防装备研制和生产基本政策”两份文件进行的。

　　（一）军事需求论证系统

　　由于事关国家层面的防卫政策、防卫计划纲要，已由首相所领导的安全委员会层面加以确定，因此这里所阐述的是有关具体的军事需求论证问题。有关新型武器系统研发需求与武器装备需求的论证工作，主要由各自卫队或总合幕僚长（总参谋长）负责。一般情况下，是由各自卫队通过“作战要求文件”提出新型武器系统研发需求、或提出对现役系统进行改进的建议。

　　首先，由各自卫队的相关研究部门根据现实与未来安全环境变化、或未来技术变化，对可能的作战样式、装备进行初步研究，然后各军种本部企划作战部负责制定作战要求文件，确定军事需求。对新型武器系统研发而言，尚须通过其后的方案研究后才能最终确定，对一般的武器装备采办而言，则可以由各自卫队和技术研究本部向采购实施本部提出采办要求。当然，采办要求的提出也是通过对“器材和装备体系”或任务体系领域的体系结构分析的基础上提出的。

　　（二）新型武器系统研发运行系统

　　提出方案：各自卫队通过长期规划（10年）提出未来的作战需求，对其中的新型武器系统需求纳入各军种的武器装备部门的技术研发需求评估，由军种参谋部提交给装备审查委员会进行审查。

　　同时，技术研究本部负责制定“技术研究与发展实施评估”，确定研究项目的关键技术、部件以及成本和研究进度。也就是说，技术研究本部要进行技术研究、可行性研究、技术适用性评估，以及解决技术难点和关键点的基础研究。

　　在这一阶段，一方面自卫队要参与技术研究本部的工作，另一方面技术研究本部还要与相关企业共同判研有关成本、生产等方面问题。如果可能的话，技术研究本部还会邀请两家（或以上的）企业参与早期研究工作，以形成竞争态势。

　　研究开发：首先，进入研究程序，即技术研究本部将方案提交给自卫队由各军种制订“技术研究需求文件”，这一文件主要是确定在进入开发程序前需要解决的降低风险项目。“技术研究需求文件”直接报送装备审查委员会，并提交给技术研究本部。如果“技术研究需求文件”得以批准，技术研究本部则根据“技术研究需求文件”，提出“技术研究实施办法规划文件”，并通过防卫厅内务局提交给装备审查委员会审批。若该文件得以获准，技术研究本部还要再进行分系统研究，并提出关键技术的工程模型，研究结果则送交给相关军种本部。各军种的企划与作战部门在鉴定试验结束后制订“预期的性能文件”报送装备部，并由后勤部制订“技术发展需求文件”，报装备审查委员会批准，并向技术研究本部下达新装备研制计划。

　　然后进入研制程序。这一程序运行由技术研究本部的系统发展部负责，这一部门就研制计划制订“技术研制实施计划文件”，提交给装备审查委员会审批。系统发展部再将这一计划下达给承包商，由其开展设计、研发、制造样品并进行试验等工作。试验结果须报送防卫厅内务局和装备审查委员会，经后者审批后各自卫队进行作战试验。作战试验成功后，试验结果仍要报送防卫厅内务局、装备审查委员会，由后者批准签订装备生产合同和装备的后续部署，其后的生产管理责任，如质量、交货进度等工作均由自卫队负责。

　　有必要指出的是，根据日本的采办制度规定，即使是研究与发展计划也不允许失败。一旦政府提交了中期防卫计划，就必须按计划指令进行。

　　（三）武器装备采购运行系统

　　武器装备采购由采购实施本部负责，它是日本防卫厅的合同签定机构。此外，尽管采购实施本部是中央采购机构，但经授权自卫队可以在所在地采购。采购实施本部主要负责成本评估、签订合同和管理合同。同时，还负责制订规范、监督检查、资金支付、审查业务以及接受承包商申诉。武器装备采购的运行程序是：

　　自卫队各军种和技术研究本部提出要求→采购实施本部制定采购规划→经理局审批并控制费用支出进度→采购实施本部启动采购程序。

　　资格认证：日本防卫厅规定，所有参与投标采购合同的承包商及其生产工厂，必须进行资格认证。首先，由承包商向采购实施本部提交投标申请，然后由采购实施本部进行资格审查，审查合格才可以参与投标。同时，生产工厂要进行资格审查认证，对生产工厂的技术能力、生产能力及其可靠性程度等方面进行评估。此外，还要进行合格验证，以确定产品能否达到合同规定要求。

　　招标投标：首先，由采购实施本部的合同选择委员会进行资格审查，并根据情况就合同类型提出建议，无论采取何种方式，最后均需报请采购实施本部长官批准。招标方法有三种：公开招标、有限招标和单一来源。公开招标往往通过广告形式招商，面向所有合格的生产厂商；有限招标则是邀请有限厂商参与竞标，各厂商为竞标要向采购实施本部提交相关的建议书；单一来源一般适用于重大采办。

　　对于招标方来说，将根据招标的性质确定谈判内容。如果是竞争性招标，主要根据项目成本、技术水平、生产技能以及装备全寿命费用等因素选择承包商。如果是单一来源，将通过成本分析的方式，以寻求项目可接受价格。一般，通过市场价格法或成本会计法来确定价格。市场价格法是指在公开市场上以购买者预期支付的装备价格为基础确定的一种所谓公平价格。成本会计法是指对承包商的实际成本估算、项目技术和生产难度、生产数量以及交货期等等方面，通过综合评估后确定价格。成本会计法是单一来源合同最常使用的方法。

　　合同类型与管理：采购实施本部所采用的合同有两类：固定价格合同与成本合同，其中重大采办项目一般选择成本合同。

　　采购实施本部长官是“合同签订官”，负责签订所有大型合同；次官签订2亿日元以下合同、或估计单位成本在10万日元以下的合同；负责行政管理的次官以“认证官”身份审查合同，以保证合同签订的公平性。

　　签订后的合同管理，主要是由采购实施本部设在全国各地的办公室负责，日常工作有检查承包商执行情况、按合同项目要求验收产品；采购实施本部财务部门根据合同期限、支付条件转结应付款项。

　　有关采办的一些法律文件和规定：①日本财务会计法、政府资产管理法，规定了国防采办活动中有关采办申请、合同管理中的行为准则；②日本民法典规定了政府与国防承包商之间的关系，必须建立在平等、公平的基础上。③采购实施本部依据世界贸易组织协定，提前向承包商提供采办信息、公共决策程序以及公开听取承包商意见，以建立一个更加“公平和透明”的采购体制。

　　此外，采购实施本部还依据国会“关于确保中小企业接受政府和其他公共机构订货法”，向中小企业提供各种单一来源合同信息，使其有更多的获得转包合同的机会。(作者： 郭朝蕾 马杰  作者单位： 南京航空航天大学)